今年1月18日,深圳推出系列文件首次提出允許深圳市集體建設用地當中的工業用地上市流轉。根據財新消息,相關試點工作方案已獲得深圳市政府批准,農地入市準備開閘,首宗地塊位於寶安區福永街道鳳凰社區,蒞臨深圳機場和廣深一級公路,用地面積14568平方米,將於今年內掛牌出讓。
  去年5月,深圳出台《深圳市土地管理制度改革總體方案》正式啟動新一輪土地改革,這項涉及土地產權、使用、供應、管理及交易整個鏈條的改革,被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革。
  深圳“新土改”一直備受矚目,而此次農地入市最值得註意的不僅在於原集體工業用地的首次公開出讓,更在於沒有沿用以往的政府徵地操作模式,而是採用在村集體享有部分物業基礎上,與當地政府以3:7分享土地收益的方法。這種收益分成的方法,並不只是以一次性賠償割斷農民與農地的所有聯繫,而是讓農民與集體經濟以占有股份的方式分享持續性的經濟收益,有利於將農民的權益納入考量。上年底進行公示的廣州南沙新區條例草案,亦明確指出南沙新區可探索集體建設用地使用的流轉機制,深圳此次的收益分成方法具標誌性意義,有可能在集體建設用地流轉中普及化。
  二元土地制度下,農村集體所有土地權利界限模糊,由此引發諸多難解的問題。地方政府以低成本徵地,農民被迫作出補貼,長期以來正是靠壓榨農民承包地財產權來降低城市化成本,徵地矛盾激化、血拆等問題觸目驚心,而巨大的土地差價則流入了地方官員與房地產開發商的手中,助長了土地財政的膨脹。
  不僅如此,農地權屬不清還衍生出小產權房問題,無論政府如何強調其不合法,在高房價與限購之下,小產權房地下市場的形成與日益繁榮是不可忽視的事實。最突出的是,近日國務院發展研究中心提交的“383改革方案”中,提出允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,小產權房可通過補繳土地出讓金獲得產權。消息旋即引起深圳小產權房熱,市民、開發商、中介甚至銀行都加入這一政策賭局之中,以圖抄底等小產權房“轉正”後出售博取超額收益。但缺乏完全產權令的小產權房在流轉中效率低下,並附帶著產權、使用權糾紛等法律框架之外的隱藏風險。
  自2008年以來的《土地管理法》第四次修訂,經過重重爭議始終未能觸及基本徵地制度,去年末公佈的一審稿僅修改了徵地補償方式。而今年的“一號文件”提出,用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作,似在為土改奠定基礎。即使緩慢,仍可看到土地改革在推進,且近日有加快跡象。
  實際上,無論主觀或客觀上都對農地入市與土地改革有迫切要求。深圳剛實行“新土改”時,已被指是因已無地可賣,方想以此法盤活農地,因此主觀上想讓農地入市。地方政府希望延續過去的思維,通過補價在農地中再分一杯羹以延續土地財政,但這在現實中可行性不高(深圳在1992年與2004年兩次土地統徵將農地收歸國有均遭集體經濟組織抵制),且不利於城鎮化。推動新型城鎮化,對土地的高效流轉與使用提出了很高的要求,最有效率的方法莫過於讓農地確權得以自由流轉,而其附帶的小產權房問題亦可隨著確權入市迎刃而解。
  農地被當前的土地制度所約束,只會拖慢城鎮化腳步,惟有進行系統的土地制度改革,確認農地權屬讓其入市自由流轉,方能成為助力城鎮化的巨大資源。
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